Peraturan Kebijakan dalam Sistem Hukum Administrasi Negara: Antara Diskresi, Legalitas, dan Perlindungan Hak

Olret –Hukum administrasi negara pada hakikatnya mengatur bagaimana kekuasaan pemerintahan dijalankan dan dibatasi. Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, undang-undang tidak selalu mampu mengantisipasi seluruh permasalahan konkret yang dihadapi pemerintah.

Kompleksitas urusan publik, dinamika sosial yang cepat berubah, serta tuntutan efektivitas administrasi menempatkan pemerintah pada situasi yang memerlukan ruang kebebasan bertindak. Ruang inilah yang kemudian melahirkan berbagai instrumen pemerintahan di luar peraturan perundang-undangan formal, salah satunya peraturan kebijakan. Keberadaan peraturan kebijakan menjadi semakin relevan setelah diundangkannya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang secara eksplisit mengatur konsep diskresi dan batas-batas penggunaannya.

Konsep dan Kedudukan Peraturan Kebijakan dalam Hukum Administrasi Negara

Peraturan kebijakan merupakan manifestasi kebijakan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat pemerintahan dalam rangka menjalankan kewenangan administratifnya. Philipus M. Hadjon menempatkan peraturan kebijakan sebagai produk perbuatan tata usaha negara yang dimaksudkan untuk menampakkan kebijakan ke luar.

Secara sistematis, peraturan kebijakan tidak termasuk dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Namun demikian, peraturan kebijakan memiliki kedudukan penting dalam praktik pemerintahan karena berfungsi sebagai pedoman operasional yang menjamin konsistensi tindakan administrasi. Dalam konteks UU No. 30 Tahun 2014, peraturan kebijakan berkaitan erat dengan diskresi, yaitu kewenangan pejabat pemerintahan untuk mengambil keputusan atau tindakan dalam hal peraturan perundang-undangan tidak mengatur, tidak lengkap, atau tidak jelas.

Karakter Normatif dan Ciri Yuridis Peraturan Kebijakan

Secara normatif, peraturan kebijakan memiliki karakter yang berbeda dari peraturan perundang-undangan. Peraturan kebijakan tidak dibentuk berdasarkan atribusi kewenangan pembentukan peraturan, melainkan bersumber dari beoordelingsvrijheid atau ruang kebijakan yang melekat pada kewenangan pemerintahan. Substansi peraturan kebijakan bersifat umum dan fleksibel, serta tidak disertai sanksi pidana atau sanksi pemaksa.

Oleh karena itu, peraturan kebijakan kerap disebut sebagai pseudo-wetgeving atau perundang-undangan semu. Meskipun demikian, peraturan kebijakan tetap memiliki daya ikat internal bagi aparatur pemerintahan dan menjadi tolok ukur konsistensi kebijakan dalam pelayanan publik. Keberlakuannya harus selalu ditempatkan dalam kerangka asas legalitas dan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Tipologi Peraturan Kebijakan dan Ruang Diskresi Pemerintahan

Dalam doktrin hukum administrasi, peraturan kebijakan dapat diklasifikasikan berdasarkan hubungannya dengan peraturan perundang-undangan. Peraturan kebijakan intra-legal dibentuk dalam ruang kebebasan yang secara implisit diberikan oleh undang-undang. Di sisi lain, terdapat peraturan kebijakan yang menyimpangi norma undang-undang dalam batas toleransi tertentu demi mencapai keadilan substantif. Tipologi ini menunjukkan bahwa diskresi pemerintahan memiliki spektrum yang luas.

Namun, UU No. 30 Tahun 2014 memberikan pembatasan tegas bahwa diskresi hanya dapat dilakukan untuk mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum, dan menghindari stagnasi pemerintahan. Dengan demikian, kebijakan yang menyimpangi hukum positif tidak dapat dibenarkan apabila melanggar hak warga negara atau bertentangan dengan tujuan pemberian kewenangan.

Fungsi, Pembatasan, dan Pengujian Peraturan Kebijakan

Fungsi utama peraturan kebijakan adalah melengkapi dan menyempurnakan peraturan perundang-undangan yang bersifat umum dan abstrak. Ia menjadi sarana adaptif bagi pemerintah untuk menyesuaikan kebijakan dengan kebutuhan konkret masyarakat. Namun, kebebasan tersebut tidak bersifat tanpa batas. Peraturan kebijakan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, tidak boleh melanggar asas kepastian hukum, serta harus disusun secara rasional dan proporsional.

Dalam konteks pengujian, peraturan kebijakan tidak diuji melalui mekanisme uji materiil peraturan perundang-undangan, melainkan melalui pengujian terhadap asas-asas umum pemerintahan yang baik, khususnya dalam sengketa tata usaha negara. Dengan demikian, peraturan kebijakan tetap berada dalam pengawasan hukum demi menjamin perlindungan hak warga negara.